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浅析行贿犯罪档案查询制度执行力
时间:2015-11-20作者:李玮 付永兴新闻来源:中国职务犯罪预防网
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  近年来,各级检察机关充分发挥检察职能优势,不断强化服务意识,通过完善行贿犯罪档案信息、加大查询宣传力度、拓展查询范围、监督查询落实、强化查询工作规范等措施,积极推进行贿犯罪档案查询工作的开展,曾被人民法院判决生效、有行贿犯罪记录的单位和个人在参与政府投资工程、政府采购、药品医疗器械采购等领域招投标活动中受到了一定程度的制约,行贿犯罪档案查询工作对推进社会诚信体系建设起到了一定的积极作用。但是,此项工作的实施仍存在诸多不足,有待进一步加强和完善,以提高查询制度的执行力。本文以贵州省毕节市检察机关开展的行贿犯罪档案查询工作为例进行详细分析。

  一、毕节市行贿档案查询工作的基本情况

  毕节市检察机关依照《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》,积极探索和实践开展行贿犯罪档案查询工作的有效途径和方法,先后与市监察局、交通局、财政局、住建局、国土局、水利局、政府采购中心等11家单位就市场准入、诚信建设、行贿犯罪信息平台、商业活动要求、查询结果评估等进行了座谈,并会签了《毕节市行贿犯罪档案查询实施办法(试行)》。2014年9月,毕节市人民检察院又通过年度报告建议,促使中共毕节市委办公室和毕节市人民政府办公室联合行文印发了《毕节市行贿犯罪档案查询实施办法》。行贿犯罪档案查询工作的辐射,在治理商业贿赂、净化市场秩序等方面发挥了积极作用。

  2014以来,毕节市检察机关共开展行贿犯罪档案查询16418次,查询17532家单位及23406名个人,被查出有行贿记录的40家单位或个人均受到了取消投标资格的处置,但由于行贿犯罪档案查询工作缺乏强制性配套措施和制度,检察机关对查询工作的执行力不强,很难充分发挥其功效。

  二、当前行贿犯罪档案查询制度中存在的问题

  (一)行贿犯罪档案查询制度立法层次不高。目前,全国缺少对行贿犯罪档案查询制度进行细化规定的统一的法律法规,目前的依据是《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》(下称《查询规定》)和《行贿犯罪档案查询工作管理办法》,其内容主要是对检察机关自身开展行贿犯罪档案录入和查询的规范,难以充分起到法律规范的作用。该市检察机关虽然与多个职能部门针对行贿犯罪档案查询工作建立起了沟通协调机制,但由于查询缺乏追责性质和惩戒效应,使得被录入查询系统的单位和个人有机会规避行贿犯罪连带责任。

  (二)查询范围(对象)缺乏强制性。《查询规定》第十一条规定“单位和个人可以根据需要直接到人民检察院申请查询行贿犯罪档案,也可以通过电话或者网络预约查询。”《查询规定》中只明确“可以根据需要”进行查询,没有明确要求有关领域或者单位必须进行行贿犯罪档案查询,缺乏必查的强制规定。现阶段,该市查询范围主要通过与相关行政执法部门会签文件将行贿档案查询范围固定下来,即对政府采购、政府投资的项目以及涉及社会公共利益的项目,在采购或工程开标之前对投标人和相关执业人员进行资格预审和行贿犯罪档案查询,对国有企业或其他企业因企业本身发展或经营需采购物资是否开展行贿犯罪档案查询取决于企业的重视度,随意性较大,实践中尽管也与相关企业签订了查询办法,但由于该文件不具有法律强制性,文件签订实效性不大。

  (三)查询结果的处置反馈、跟踪效果不佳。根据《查询规定》第25条“有关单位根据相关法律法规、管理规定的要求,对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人进行处置的,应当将处置结果在30日内反馈提供查询结果告知函的人民检察院。人民检察院应当对处置结果进行登记备案,并跟踪、了解相关情况。”其要求有关单位需要向检察机关提供处置结果反馈,但是并没有对如何反馈,不反馈是否需要承担相应的责任作出明确规定,也没有针对检察机关对处置结果的跟踪了解途径提出细致的准则。检察机关对申请查询单位(投标单位)或相关职能部门不主动反馈相关信息无任何有强制力的手段进行监督和制约,难以了解和掌握查询结果的处置情况。如毕节市精神病院于2014年6月对其医院景观绿化、景观道路及附属工程项目进行了项目招投标,在检察机关行贿犯罪档案查询系统中查出参与投标的黔西南州某建筑安装工程有限责任公司和遵义某建筑工程有限责任公司两家公司存在个人行贿犯罪。对此,毕节市检察院要求毕节市精神病院在30日内对将处置结果进行反馈,可是毕节市精神病院迟迟未将情况反馈,经过再三追踪,毕节市精神病院才于今年8月将反馈情况报送毕节市检察院,并且也同意了取消该两家单位参与投标的意见。

  (四)行贿犯罪档案查询结果无强制性,执行标准不统一。《查询规定》第4条规定:“人民检察院不参与、不干预对经查询有行贿犯罪记录的单位和个人的具体处置。”检察机关只负责提供行贿犯罪档案查询服务,对查询结果是否应用、如何应用没有发言权,只有建议权,只要在规定的时间内将处置结果回复检察院即可,检察院无权对处置结果进行过问。随着行贿犯罪档案查询工作开展的不断深入,需要查询的单位和个人对自己是否有犯罪心中早已有数,为恶意规避,有的到工商登记部门变更公司名称、法人代表,导致查询功效无从体现。如该院受理的黔西南州某建筑安装工程有限责任公司原法人在行贿犯罪档案查询系统中有行贿犯罪记录,但该公司通过更换法人的方式规避了查询;再如受理的遵义某建筑工程有限责任公司分公司员工为给公司揽工程存在个人行贿犯罪记录,该公司为取得投标资格,以开除该员工的方式继续参加招投标。另外,结果处置执行标准不统一。对结果的处置一般由招标单位或业主方自行掌握,同一家有行贿记录的企业在两个不同地方可能出现会在甲地被取消资格,而在乙地却中标的情况。制度上的漏洞给一些招标单位领导和经办人员提供了可以“活动”的空间,也使得一些上了“黑名单”的企业热衷于拉关系、找熟人,产生了容易滋生腐败的土壤。贵州省毕节市某建筑工程有限责任公司在行贿犯罪档案查询系统中查出员工李某某有行贿犯罪记录,该公司在参加毕节市公安局公开向社会招标的“毕节市天网工程指挥中心工程项目”中,由于有行贿犯罪记录,被毕节市公安局直接取消了投标资格,而该公司在随后参加的“大方县长石镇卫生院公租房建设项目”招标活动中却顺利参加招标,没有受到招标方的限制。

  (五)行贿犯罪档案查询制度缺乏约束性。《查询规定》第十六条规定:“人民检察院对符合条件、事由正当的查询申请应当受理;对不符合条件、无正当事由的查询申请,不予受理,并应当说明理由。”其明确规定了检察机关对符合查询条件的相关单位或个人应当予以查询,但并未赋予检察机关更深层次的核准、处置权利。在实际工作中,有的投标公司为了中标采取挂靠的手段参与招投标,存在同一个公司的不同员工持不同公司的申请查询资料前来检察机关出具有无行贿犯罪档案查询证明的情况,并且他们所提供的查询资料和查询事由均符合查询申请条件,而检察机关只能按照《查询规定》为其开展查询,对这些公司的挂靠围标串标问题束手无策,使得行贿犯罪档案查询失去了应有的约束力。

  三、规范行贿档案查询工作的对策建议

  行贿档案查询制度是打击商业贿赂、遏制和防范职务犯罪的一道“防腐墙”,但制度的漏洞在很大程度上制约了其作用的充分发挥。《社会信用体系建设规划纲要》(2014-2020年)(下称《纲要》)提出了“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”等重点领域诚信建设的建议,至于如何充分发挥行贿犯罪档案查询预防贿赂犯罪、规范市场环境的作用,笔者建议从以下几个方面进行完善。

  (一)积极推动地方以及全国性的立法,赋予行贿犯罪档案查询工作法律保障。《纲要》指出,社会信用体系建设要按照“政府推动,社会共建;健全法制,规范发展;统筹规划,分步实施;重点突破,强化应用”的原则有序推进。检察机关要以此为契机,把行贿犯罪档案查询提升到具有强制执行力的法律层面,通过完善我国《政府采购法》、《招投标法》等法律法规的相关规定,加强和推动国家层面职务犯罪预防立法工作及地方以、全国性立法工作的开展,并明确要求政府投资项目和政府采购项目必须对投标单位和相关人员进行行贿犯罪档案查询。

  (二)完善内外协作机制,增强查询的强制性。《纲要》提出:“充分发挥法律监督职能作用,加大查办和预防职务犯罪力度,促进诚信建设。完善行贿犯罪档案查询制度,规范和加强查询工作管理,建立健全行贿犯罪档案查询与应用的社会联动机制。”一方面,查办和预防贿赂犯罪是相辅相成的,检察机关内部要建立起关于查办和预防贿赂犯罪的“惩防体系”,查办贿赂犯罪的同时要为预防贿赂犯罪收集信息,为开展技术预防打下基础;开展行贿查询工作也可以为侦查工作中了解犯罪嫌疑人的情况提供服务,在逐步向社会提供非罪行贿行为查询时应多征求侦查部门的意见,不能孤立地开展查询工作,比如向社会提供非罪行贿行为查询是否会让行贿人产生抵触心理,以致不积极配合受贿犯罪案件的查处,造成受贿犯罪案件的取证困难。另一方面,建议由省级院层面推动建立行贿犯罪档案查询系统与行政执法机关信息共享平台,整合多种信用评价方式,将行贿犯罪档案查询结果纳入企业和个人征信系统,建立全省统一的合作机制,有助于对企业和个人信用进行全面综合评价。如工商在企业登记、变更法人代表,更改企业名称时应将有无行贿犯罪记录作为企业注册、变更的条件之一,将有无行贿犯罪记录作为建设、质监等部门对个人执业资质升级、信用等级评定的参考要件,让有行贿犯罪记录的个人或企业既受到法律的制裁,又在今后的经济活动中受到约束,让廉洁办事、公平竞争成为市场经济活动的行为准则。

  (三)改变以往“自证清白”的查询方式,申请查询主体逐渐由零散查询向集中查询过渡。在开展行贿犯罪档案查询工作中,零散查询不便于检察机关对查询结果的处置进行反馈和跟踪,也会带来相应的一些问题。如果由公司或个人到检察机关进行自查,一经查出有行贿犯罪记录,那么有可能该公司或个人直接放弃参与投标,也有可能其为了顺利参与招投标,做出进而向相关国家工作人员行贿,或者直接伪造行贿犯罪档案查询结果告知函情况的出现。出现的几种结果都不利于检察机关对查询结果处置进行反馈和跟踪,因此,建议由招投标主管部门申请检察机关对投标公司或个人进行集中查询,统一查询时间范围,既公平公正、防止弄虚作假,又便于检察机关对查询结果的处置进行反馈和跟踪。

  (四)建议有关部门将查询结果纳入惩戒机制中,建立完善相应的行政追责和司法处罚机制。明确国家工作人员对经查询有行贿犯罪记录的公司或个人把关不严,或收受他人贿赂允许其进入相应的市场环节造成不良后果的规定,对于造成重大责任事故或给国家造成一定经济损失、涉嫌行贿受贿渎职失职犯罪的,要及时移送司法部门立案查处。  

  (作者单位:贵州省毕节市人民检察院)

[责任编辑:李瑾]