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浅析涉农领域职务犯罪特点、原因及对策
时间:2017-08-16作者:李睿孜新闻来源:中国职务犯罪预防网
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  近五年来,湖南省益阳市赫山区检察院先后立案查办了涉农职务犯罪案件28件36人,分别占同期职务犯罪案件总数和涉案人数的30.77%和33.96%。该院通过对发生在该领域的案件开展专题调研发现,随着国家对“三农”问题的重视和惠农资金投入的增加,涉农职务犯罪案件呈明显增多之势。

  一、现状分析:涉农职务犯罪的基本特征

  表一是该院自2012年到2017年6月各年度查办的职务犯罪案件及涉农职务犯罪案件汇总,同时计算了各年度涉农职务犯罪案件人数占年度案件总人数的百分比。表二是该院查办的涉农惠民职务犯罪数据汇总,其中重点统计了涉农职务犯罪案件中嫌疑人单位性质、涉嫌罪名、涉案金额及发案环节和领域。

  表一:

  表二:

  当前涉农职务犯罪呈现以下特点:

  (一)犯罪主体基层化,以乡镇、站所和村支两委人员为主。国家对“三农”的投入主要依靠县乡一级基层组织实施,如资金下拨、发放以及各项惠农政策的落实等,从而导致涉案人员大多数是对涉农事务具有决策权或资金支配权的人员,故而犯罪主体多为村支两委成员以及落实惠农政策的相关职能部门工作人员。其中,一部分是国家工作人员,主要是县(区)人社、国土、科教文卫计生等相关职能部门人员,以及乡镇站所负责惠农资金管理、审计、发放等的工作人员,一部分是村支“两委”等村级自治组织的工作人员,如村支书、村主任、村会计、出纳等。

  (二)共同犯罪趋势化,以集体作案、窝案串案为主要表征。由于惠农项目申报、审批、实施环节多流程长,人员分工越来越细,单个人实施职务犯罪难度越来越大,因此,为了需要而结成“利益共同体”,相互勾结实施集体犯罪,因而经常出现查处一个、带出一串,查处一案、带出一片的情况,有的是村基层组织人员共同犯罪,结伙作案,有的是管理惠农资金的国家机关干部与村干部共同犯罪,往往是公职人员伙同管理、经手惠农资金的村基层组织人员共同作案。

  (三)犯罪领域蔓延化,以征地拆迁和补偿领域最为突出。征地拆迁、涉农惠民资金、医疗卫生、农村“三资”管理、村级工程建设等“有利可捞”的领域,案件呈现出易发、多发的特点,且项目一旦实施,一般都涉及申报、审核、资金报领发放等多个环节,大多需要村支两委人员或者相关职能部门的工作人员协助完成,容易导致在不同领域、不同环节滋生职务犯罪。在该院查办的涉农职务犯罪案件中,所涉案件主要集中在医疗卫生和社会保障资金的管理与发放领域、征地拆迁与补偿领域两大板块,占涉案总数的77.78%。

  (四)涉案罪名集中化,以贪污、挪用公款犯罪为主。在查处的涉农职务犯罪案件中,罪名集中在贪污、挪用公款、玩忽职守、滥用职权、受贿等五项,共计33人,占涉农职务犯罪案件涉案人数的91.67%。同时,涉农惠农领域职务犯罪正由简单犯罪向复杂犯罪、由单一的贪污、挪用公款犯罪向贿赂和渎职犯罪发展,罪名交织的情况时有发生。

  (五)作案手段隐蔽化,披着合法外衣的违法犯罪很难发现追责。随着我国社会管理和监督力度的不断加大,村级财务和各级单位财务更加公开、透明,涉案人员的作案手段也逐渐更加隐蔽和多样化。

  二、追本溯源:涉农职务犯罪产生的原因

  (一)权力过于集中是诱发涉农职务犯罪的首要原因。调查发现,因涉嫌挪用公款、滥用职权被查办的6名村支书、村主任,以及因套取新农合医保款被查办的5人贪污窝案,都存在“一把手说了算”的问题。

  (二)错误的价值观和权力观是诱发涉农职务犯罪的内在原因。在查办的涉农职务犯罪案件中,涉案的主体大多缺乏正确的价值观和权力观。有的干部当“官”动机不纯,当官不是为了服务当地、服务群众,而是希望借助手中的权力谋取个人利益,得到一般群众没法得到的好处。在贪婪心理的驱动下,人生观错位,价值观扭曲,为满足自己的私欲,利用职务便利实施贪污、挪用公款行为或滥用职权。

  (三)监管不到位是涉农职务犯罪频发的外在原因。近几年来,随着国家惠农资金投入的增多,资金管理人员的权限也得以扩大,既是惠农政策的执行者,又是惠农资金的实际操作者,对项目的申报、审核、签订补偿协议、发放补贴等诸多环节,均是由少数的几个人甚至一个人完成。系统内监督又通常以报表或自查的形式进行,且很多工作机构都是临时组建,独立于相关部门之外,其他部门无从监督。目前惠农政策因为普遍存在公开不够透明的问题,所以人民群众也不可能及时发现问题。

  (四)制度不完善是涉农职务犯罪频发的体制原因。惠农补贴涉及的范围广、类目多,且不同步实施,尤其是管理部门和中间环节及具体参与管理和实施的人员较多,因此存在的漏洞也不少。

  三、解困之举:涉农职务犯罪的预防对策

  遏制和预防涉农职务犯罪高发态势,除了检察机关从严惩治以外,还需要进一步采取措施,加强教育、监督和管理,标本兼治,从源头上预防和减少违法犯罪的发生。

  (一)加强队伍建设,培训合格干部。管理、执行“三农”政策的干部队伍是团结带领农民群众建设社会主义新农村的骨干力量,必须加强对其的教育、培训和管理。第一,要开展依法行政的理念教育培训,加大对执行“三农”政策行政部门、乡镇党政分管“三农”工作的领导干部直至“村官”等涉农干部的培训力度,尤其要加强与其履行职务相关的国家法律、政策方面的教育和培训,提高其执行国家政策的能力。第二,要结合岗位、职责和当前工作重点开展法制理念教育和普法教育活动,使相关人员知法、懂法并带头守法。第三,要大力开展警示教育工作,利用典型案例对涉农职务犯罪高发领域的部门和可能成为高发领域的部门做好警示教育宣传工作,以预防和减少涉农职务犯罪的发生。第四,要强化责任意识,对相关岗位的工作,既要考核其作为所取得的成绩,也要考核不作为行为带来的损失,要将工作造成的损失纳入绩效考核内容。

  (二)加强信息公开,杜绝暗箱操作。要进一步规范和完善国家支农惠农领域的政务公开,实现阳光操作。政府部门应当采取各种措施保证涉农政务信息的公开、透明和无缝隙传播。首先,建议建立统一的惠农资金网上管理公示系统,在县级以上政府网站公布享受补贴人员的基本信息,包括姓名、住址、身份证号码、联系电话、项目名称、补贴额等,以便接受全社会的监督。其次,公开上级举报电话和举报网址,发动群众一起监督。在县级以上政务中心网上统一受理项目申请、复议和投诉,及时解决项目资金和项目在实施过程中出现的问题,查漏补缺,切实保障国家支农惠农补贴不折不扣地送到农民手中。

  (三)加强内外监督,完善制约机制。涉农惠农领域职务犯罪与其他职务犯罪一样,根源在于“权”和“钱”上。首先要将权力关进制度的笼子,避免权力过度集中在一把手或者某个关键岗位上,要运用“分权”和“制约”的思想,建立合理的权力分配体系。其次,要构建立体监督网络,既要强化上级主管部门、纪委、审计等职能部门的监督,又要鼓励、号召人民群众参与监督,形成党委统一领导、上下联动、左右互动、齐抓共管的监督、预防格局。第三,要逐步建立和完善村民议事会、监事会、理财小组等组织,通过村民议事会、监事会、理财小组等组织的监督作用,切实落实群众的参与决策权和监督权,打破村干部行使权力时大权独揽、个人说了算、内部监督流于形式的现状。

  (四)加强制度建设,构筑防腐篱笆。首先,建议将众多的惠农补贴进行有效整合,减少多头管理的现象,统一操作规范和流程,弱化乡镇政府、乡镇站所和村级组织在各项资金发放中的职能作用。其次要建立共享的动态信息系统,包括村民的基本信息,是否符合补贴标准,各项补贴、补偿款的发放标准及流程、各种补贴申领、发放情况等,使主管部门可以一目了然,实行直接到户并进行公示,减少中间环节,也降低截留、虚报风险。再次要建立回访考察机制,建议由涉农、惠农项目的管理、实施单位纪检监察部门承担回访考察工作任务,按照政府动态信息系统提供的数据,对享受了国家惠农补贴或补偿的人员进行回访。回访的方式既可以是电话访问,也可以是实地走访,但必须达到一定比例,对于回访发现的问题要及时建档处理,并与相关上下级沟通,发现违规行为,要严肃查处,构成犯罪的,一律移送司法机关处理。

  (作者单位:湖南省益阳市赫山区人民检察院)

[责任编辑:刘淑娟]